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Pobreza e desigualdades sociais

PALOP e Timor-Leste: espaço para a qualificação, oportunidade para a coesão social

PALOP and East Timor: space for qualification, opportunity for social cohesion
Luís Capucha
p. 135-152

Resumos

A pobreza é um dos principais problemas com que se defrontam as sociedades contemporâneas. Num quadro de globalização marcado pela acentuação das desigualdades sociais e de concentração da riqueza, o combate à pobreza passa por um lado pela criação de oportunidades, fruto do crescimento sustentado e rico em emprego e de políticas de redistribuição, e por outro lado pela capacitação das pessoas. É nesta questão que o artigo se centra, apresentando um modelo para o desenvolvimento de sistemas nacionais de qualificação nos PALOP e em Timor-Leste que promova as competências das pessoas, condição necessária do crescimento económico, da democracia política e da coesão social. Procura-se por fim, de forma genérica, assinalar os progressos em curso face ao desenvolvimento desses sistemas, bem como os aspectos mais críticos, como contributo para a cooperação na área da educação e da formação.

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Notas da redacção

Artigo pedido ao autor
Recebido a: 19/Abril/2012
Aceite para publicação: 14/Maio/2012

Texto integral

Introdução: Pobreza, crescimento e qualificações. Equacionando os problemas e as soluções

  • 1 Não sendo objectivo deste trabalho realizar uma revisão compreensiva da literatura sobre o tema da (...)

1A literatura sociológica e económica dominante sobre o tema da pobreza tem tido subjacente a questão do contraste entre os pobres e os restantes cidadãos nas sociedades desenvolvidas. De facto, desde os trabalhos de Rowntree [1951] sobre a situação de pobreza absoluta da classe trabalhadora inglesa1, passando pelos de Peter Townsend [1979], centrados no tópico da desigualdade e da pobreza relativa e, mais recentemente, pelos de Room [1993], Paugan [1991] ou Castel [1995], focalizados em conotações diferentes da noção de exclusão social, até ao mais recente desenvolvimento de índices multidimensionais de pobreza [Cheli & Lemmi, 1995], para citar apenas alguns dos autores mais divulgados, o contexto de referência são invariavelmente as sociedades capitalistas desenvolvidas. A questão de fundo, abordada por diferentes vias pelos diversos autores, é a da iniquidade presente na existência de pessoas, famílias e grupos a viver em condições indignas em sociedades pautadas pela afluência da maioria da população.

2É certo que Oscar Lewis [1961] ofereceu uma outra perspectiva de análise com os seus estudos sobre a “cultura da pobreza” na América Latina, enquanto Hogart [1957] a estudava na Europa. Mas os seus trabalhos não tiveram muito mais influência do que na produção de autores como Brigitte Brébant [1984] em países desenvolvidos.

3No entanto, o problema da pobreza está hoje colocado como um dos mais graves que é preciso enfrentar à escala global. Amartya Sen [1981] é um dos responsáveis pela chamada de atenção para o modo como o problema se coloca nas sociedades em desenvolvimento. Das várias problemáticas de maior importância abordadas pelo autor, gostaríamos de salientar duas. A primeira relaciona-se com a natureza global das sociedades e das economias contemporâneas e dos seus problemas. Na verdade, o problema da pobreza é de todo o mundo e é nessa perspectiva que se torna necessário situá-lo. Do seu contributo resultou por exemplo a adopção pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e pelos seus relatórios sobre o desenvolvimento humano, de um único indicador de pobreza, em vez dos dois que continha até recentemente, um de natureza relativa para os países mais desenvolvidos e outro de natureza absoluta para os restantes países do mundo. Era aliás o único indicador em que tal dicotomia existia, algo difícil de aceitar num momento em que todos convivem numa mesma “aldeia global”.

4A segunda é a mais importante para os fins do presente artigo. Amartya Sem [1999, 2010] mostrou como desenvolvimento, liberdade e justiça social têm de andar juntos e se promovem por um lado com modelos de crescimento económico e de regulação política mais abertos à oferta de oportunidades e, por outro lado, com o investimento nas capacidades das pessoas. Tem vindo assim a trazer o debate para a agenda das políticas públicas, nomeadamente as que se associam ao desenvolvimento humano e ao potencial de participação económica, política e social de todas as pessoas.

5Entretanto, outros autores [Crouch 2004, Dorling 2009, Lansley 2011] têm vindo a mostrar como a extraordinária concentração da riqueza que se tem verificado nas últimas décadas e o aumento das desigualdades a ela associado, num quadro de dominação do capitalismo mundial pelo capital financeiro e especulativo sobre os interesses dos restantes sectores económicos e, sobretudo, sobre os naturais anseios das populações, acaba por produzir o duplo efeito de reprodução das mais graves injustiças sociais (a redução da taxa de pobreza a nível mundial devido ao elevado crescimento de grandes economias em forte expansão é concomitante com o crescimento das desigualdades) e, paradoxalmente, de ineficiência económica, pelo menos a prazo.

6Oportunidades e capacidades são, então, marcos de orientação dupla das políticas destinadas a promover o desenvolvimento económico sustentado, por um lado, e a justiça social e o combate à pobreza, por outro lado [Capucha 2005]. No presente artigo, mais do que discorrer sobre o problema da pobreza, os seus contornos e a sua evolução, abordam-se as políticas de capacitação das pessoas como instrumentos de combate à pobreza. O espaço de referência são os países africanos de língua oficial portuguesa (PALOP) e Timor-Leste (TL). Assim, começando-se numa perspectiva mais analítica por apresentar de forma muito resumida a situação dos PALOP e TL face a indicadores de base como o Índice de Desenvolvimento Humano, a escolaridade, o investimento em educação e a incidência da pobreza, parte-se depois para o campo das políticas públicas de qualificação, enquanto instrumentos de desenvolvimento e coesão social.

7A teoria subjacente é a de que há uma relação entre o crescimento económico e a pobreza, que não é linear. Tudo indica que não há redução da pobreza sem crescimento económico. Mas este não é condição suficiente. Pode haver um “lado escuro” do crescimento. A questão da repartição das oportunidades e das capacidades é determinante. Normalmente salientam-se a este propósito a repartição operada pelas políticas fiscais e de segurança social [Blalock Jr. 1991, Esping-Andersen et al. 2002]. Mas os modelos de crescimento (por exemplo, uma especialização mais ou menos favorável à criação de empregos) podem igualmente ser determinantes. Trata-se de uma forma mais estrutural de distribuição das oportunidades. O mesmo se passa com o acesso às qualificações, neste caso decisiva no plano da distribuição das capacidades. Sem se lhe reduzir, a capacitação implica a qualificação. É neste ponto que nos centraremos.

8É pertinente uma análise do conjunto formado pelos PALOP e TL como espaço analítico no domínio das qualificações? Julgamos que sim.

9O primeiro argumento a favor dessa abordagem decorre da própria vontade dos países em causa, que aceitaram cooperar no desenvolvimento de um Projecto de Apoio ao Sector da Formação Profissional, da qualificação e do emprego apoiado pelo Fundo Europeu para o Desenvolvimento.

10Depois, os PALOP e TL, pesem embora as suas diferenças institucionais, a diversidade das condições que possuem e os estados não coincidentes de maturação dos seus sistemas de qualificação dos recursos humanos, possuem afinidades que facilitam a cooperação entre si, no sentido da aprendizagem mútua e da definição de referenciais comuns e de orientações partilhadas no sector da formação profissional e da educação.

11Com uma história recente parcialmente partilhada e uma língua oficial comum, os PALOP e TL são ainda países nos quais a circulação de trabalhadores – num contexto em que muitas vezes a mobilidade é o primeiro sinal de desenvolvimento – tem condições particularmente favoráveis.

12Uma abordagem comum é, por tudo isto, pertinente. O artigo propõe-se apresentar um modelo de referência para o desenvolvimento de sistemas nacionais de qualificações que possa promover a cooperação como instrumento de desenvolvimento e de promoção da coesão social. Tanto mais quanto na economia global o conhecimento for o motor do crescimento e da criação de riqueza [Alexander & Kumaran 1992, UNESCO 1996], e igualmente quanto mais a educação e a formação se constituem como recursos para a justiça social e o combate à pobreza [Capucha 2010].

Educação, pobreza e desenvolvimento nos PALOP e em Timor-Leste

13Os Objectivos de Desenvolvimento do Milénio [PNUD 2009], em cuja construção participaram os PALOP, salientam o papel determinante que a promoção do emprego, o trabalho digno e a qualificação dos recursos humanos desempenham no processo de desenvolvimento, no crescimento económico, na coesão social e na luta contra a pobreza. A exploração de recursos naturais ou a mera industrialização com base na utilização intensiva de força de trabalho pouco ou nada qualificada e muito diminuta face à dimensão das populações (remetidas na sua maioria para economias de subsistência), está na origem de transferências de recursos largamente desfavoráveis para os países em desenvolvimento. Daí que se falasse de pobreza nos países desenvolvidos (onde os pobres representavam os perdedores do desenvolvimento), e de “países pobres” para classificar amplas regiões do planeta, perdedoras da era colonial, da revolução industrial e agora da sociedade da informação.

14A nova economia do conhecimento, da liberalização dos mercados à escala global, da comunicação como suporte da afirmação de novos protagonistas (como as empresas globais) e da perda de poder de outros (como os sindicatos e os movimentos dos trabalhadores), são exemplos de fenómenos que se associam à concentração da riqueza e à explosão das desigualdades a nível mundial [Crouch 2004], e também dentro dos países menos desenvolvidos, pondo em risco a coesão social, o progresso no sentido da democracia e a governabilidade.

15As novas estratégias de investimento e de organização da produção na economia do conhecimento têm vindo a permitir o crescimento económico em várias regiões do planeta, mas têm deixado outras ainda mais para trás. A par de uma melhoria média das condições de vida da população mundial, assiste-se ao aprofundamento das desigualdades entre pobres e ricos [UNPD, 2011]. A capacidade de cada país se modernizar económica e socialmente e de combater a pobreza, aparece claramente associada à qualificação dos recursos humanos e ao esforço realizado no campo das políticas de educação e formação [Capucha 2010], como mostram claramente os resultados de países como a China, Singapura ou Coreia [OCDE 2011]. Tudo indica que a educação e a qualificação não serão condições suficientes para a coesão social e que a distribuição equitativa das oportunidades e do produto passa por compromissos políticos mais amplos e profundos. Mas são seguramente condições indispensáveis, porque são a chave da produtividade do trabalho, da participação dos cidadãos e da justiça social.

  • 2 Por vezes argumenta-se contra a fiabilidade dos indicadores do PNUD. Deve porém notar-se, em primei (...)

16Segundo os indicadores disponíveis, o conjunto dos PALOP e TL apresentam sérias desvantagens, no quadro mundial. O Relatório do PNUD2 indica que o índice de desenvolvimento humano tem melhorado nos últimos anos em todos os países considerados, mas encontra-se muito distante dos países mais desenvolvidos (na Noruega o valor era de 0,943 e em Portugal 0.809, segundo o relatório de 2011), embora os PALOP e TL se comecem a destacar dos mais atrasados (por exemplo, 0,286 na República Popular do Congo). As diferenças entre os países são também relevantes, com Cabo Verde e São Tomé e Príncipe, países mais pequenos e que foram poupados à guerra depois da independência, a destacar-se dos restantes, ao passo que Moçambique e Guiné-Bissau se quedam com indicadores mais desfavoráveis (tabela 1).

  • 3 O Índice de Desenvolvimento Humano é construído a partir de três dimensões (esperança de vida saudá (...)

Tabela 1: Índice de Desenvolvimento Humano 3

Ano

Angola

Cabo Verde

Guiné-Bissau

Moçambique

São Tomé e Príncipe

Timor-Leste

2005

0.445

0.543

0.340

0.285

0.483

0.448

2006

0.459

0.555

0.344

0.290

0.489

0.464

2007

0.471

0.560

0.345

0.299

0.496

0.487

2008

0.476

0.563

0.346

0.304

0.496

0.505

2009

0.481

0.564

0.348

0.312

0.503

0.487

2010

0.482

0.566

0.351

0.317

0.506

0.491

2011

0.486

0.568

0.353

0.322

0.509

0.495

Fonte: PNUD 2011.

17Sendo a escolaridade uma parte do índice, traduzindo o reconhecimento pela ONU de que a frequência da escola constitui um elemento central para o desenvolvimento, a mesma tendência se verifica nesse parâmetro, embora de forma menos marcada quanto às diferenças entre os PALOP e TL. Ainda assim, os melhores resultados encontram-se em Cabo Verde e São Tomé e Príncipe, ficando Angola e Timor-Leste muito próximos. Os indicadores menos favoráveis voltam a encontrar-se em Guiné-Bissau e em Moçambique (ver tabela 2).

  • 4 Nos países de desenvolvimento alto o valor é de 8,5 anos, nos de desenvolvimento médio de 6,3 anos (...)
  • 5 Os valores para os países de desenvolvimento alto, médio e baixo são respectivamente 13,6, 11,2 e 8 (...)

18Estes desempenhos contrastam, uma vez mais, com os países mais desenvolvidos, nos quais o número médio de anos de escolaridade é de 11,3 anos.4 Os PALOP e TL ficam longe, com 4,4 em Angola, 4,2 em São Tomé e Príncipe, 3,5 em Cabo Verde, 2,8 em Timor-Leste, 2,3 na Guiné-Bissau e apenas 1,2 em Moçambique. Já a expectativa de escolarização para os jovens é de 15,9 anos nos países de desenvolvimento muito alto5, o que compara com 11,6 em Cabo Verde, 11,2 em Timor-Leste, 10,8 em São Tomé e Príncipe, 9,2 em Angola e em Moçambique e 9,1 na Guiné-Bissau.

19Podemos desde já retirar uma conclusão: quando comparados com os países mais desenvolvidos do mundo, os PALOP e TL não apenas apresentam uma situação muito mais desfavorável quanto à escolaridade da sua população, como os progressos registados, sendo inequívocos, não se processam porém a um ritmo suficiente para superar o atraso, dado que a escolarização das gerações jovens cresce mais nos países que já se apresentam com vantagem.

  • 6 Dados locais indicam que o orçamento para a educação em 2011 é de 13,2% (20,5% do orçamento de func (...)

20Esta realidade só poderá mudar com um esforço maior do que o que actualmente se verifica. De facto, sempre segundo o PNUD [UNPD 2011] a Noruega gasta 9,7% do seu PIB em educação (11,3% em Portugal), contra 3,9% em Cabo Verde6, 4,6% em Angola, 5,7% em Moçambique, 6,1% na Guiné-Bissau e 7,1% em São Tomé e Príncipe. Timor-Leste destaca-se com 12,3%.

Tabela 2: Índice de Educação

Angola

Cabo Verde

Guiné-Bissau

Moçambique

São Tome e Príncipe

Timor-Leste

2000

0.326

0.411

0.152

0.421

0.369

2005

0.397

0.416

0.296

0.198

0.438

0.371

2006

0.409

0.431

0.302

0.204

0.437

0.371

2007

0.422

0.427

0.302

0.214

0.443

0.371

2008

0.422

0.428

0.302

0.217

0.438

0.371

2009

0.422

0.425

0.302

0.219

0.452

0.371

2010

0.422

0.425

0.302

0.222

0.452

0.371

2011

0.422

0.425

0.302

0.222

0.452

0.371

Fonte: UNPD 2011.

21Para terminar esta breve abordagem aos principais indicadores do triângulo formado pelo desenvolvimento humano, a educação e a pobreza, falta referir que praticamente não encontramos nos países de desenvolvimento muito alto e alto pessoas a viver com menos de 1,25 US dólares por dia, enquanto a proporção de pessoas que vivem abaixo dessa linha de rendimentos é, ainda segundo o PNUD, de 21,0% em Cabo Verde, 28,6% em São Tomé e Príncipe, 37,4% em Timor-Leste, 48,8% na Guiné-Bissau, 54,3% em Angola e 60,0% em Moçambique.

22Tudo indica pois que a relação entre pobreza, educação e desenvolvimento é real e que essa relação distingue os PALOP e TL dos países mais desenvolvidos, ao mesmo tempo que os começa a destacar dos que estão a ficar para trás.

Para uma política comum nos PALOP e Timor-Leste na área da qualificação dos recursos humanos

23Os PALOP e TL não existem isolados. Existem num mundo e numa economia globais que mudam muito rapidamente [Fitoussi & Rosanvallon 1996]. Novas potências mundiais emergiram. Algumas delas (como a China) entraram em forte relação com África e com Timor-Leste. O Brasil, por seu lado, é outra potência em plena afirmação, alargando o espaço de cooperação potencial no campo da lusofonia. A velocidade destas mudanças não tem qualquer precedente e atingiu patamares que se julgariam utópicos apenas há alguns anos atrás.

24Nos tempos que correm, quando o conhecimento constitui o principal motor do crescimento económico e da coesão social, tanto as pessoas como as nações que não se qualificarem correm o risco de falhar as oportunidades geradas pelas novas realidades [African 2011], ao mesmo tempo que se tornam mais vulneráveis aos riscos que elas comportam, quer em termos de desigualdades no mercado [Stiglitz 2010, Sennet 2006], quer num plano mais geral [Beck 1992].

25Por estas razões, os países que aspiram ao desenvolvimento e à promoção da justiça social necessitam de cuidar especialmente dos seus sistemas de qualificação. Na verdade, dado o modo como hoje se organizam as relações económicas e sociais a nível mundial, o atraso não significa apenas ficar para trás, pode significar, e quase sempre significa, ficar de fora das dinâmicas do desenvolvimento e da modernização.

26Não ficar de fora implica evitar três equívocos. O primeiro é o de pensar que todo o esforço se deve concentrar na alfabetização e na escolarização básica dos jovens. As potências do norte do sistema mundial e os países emergentes estão há muito focados na produção de inovação e conhecimento, pelo que não deixarão de investir no conhecimento, como aliás vimos atrás. Por isso os países menos desenvolvidos devem procurar soluções que lhes permitam um avanço mais rápido para os níveis de qualificação média e superior, que abranjam toda a população [Association 2008].

27O segundo equívoco consiste em pensar que a promoção da qualificação com vista à obtenção de competitividade económica se pode resumir ao tradicional conceito de formação profissional. Não basta preparar trabalhadores actualizando os saberes técnicos através de actividades maioritariamente de curta duração, como era missão prioritária da formação profissional mais tradicional, é preciso que a qualificação se oriente pelo princípio da aprendizagem ao longo da vida [European Commission 2010].

28Em terceiro lugar, a aposta num modelo de educação centrado na escola tradicional, cognitivista e selectiva, será a aposta na reprodução das desigualdades [Bourdieu & Passeron s.d.]. Ora, é o contrário que se pretende e isso só se consegue com uma escola orientada para o desenvolvimento de diversas competências, não apenas cognitivas, mas também atitudinais e profissionais (que combine o saber, com o saber-ser e o saber-fazer). Só essa escola será capaz de abranger todos e produzir as qualificações necessárias [Kearns et al. 1999, Wallenborn 2009, Atchoarena & Delluc 2001].

29Em síntese, uma reforma consistente implica uma abordagem que tenha como pano de fundo a noção compreensiva de “sistemas nacionais de qualificação”. O desenvolvimento desses sistemas exige que os diversos promotores dos actuais subsistemas de educação, formação e emprego trabalhem segundo referenciais comuns, de forma coordenada nos objectivos e na acção. É também por via desses referenciais que a cooperação internacional entre os PALOP e TL pode ter viabilidade. Quais os contornos típicos de um tal modelo é a questão a que nos dedicaremos de seguida.

Modelo de referência para os Sistemas Nacionais de Qualificações7

  • 7 Neste capítulo o autor baseia-se, acima de tudo, na sua experiência como Presidente da Agência Naci (...)

30O Sistema Nacional de Qualificações (SNQ) é formado pelo conjunto de actores institucionais e individuais que operam na área da qualificação de recursos humanos, pelas regras que os regulam e pelos recursos de que dispõem. Esses actores desempenham diferentes funções, desde o nível da decisão política até ao nível da prestação de serviços no terreno, passando por níveis de gestão, de planeamento e de coordenação intermédia e regional. Conhecer e intervir no SNQ de qualquer país ou conjunto de países passa, assim, por começar por identificar esses actores, conhecer as suas funções bem como o modo como se articulam e relacionam entre si. Implica também determinar os recursos, nomeadamente financeiros, logísticos e humanos que operam nas instituições aos diversos níveis, avaliando o seu potencial e limitações.

31A missão de um SNQ é o desenvolvimento das competências da população e o accionamento de mecanismos que permitam colocar essas competências ao serviço da sociedade e da economia. As competências são de diferentes tipos e incluem, pelo menos (i) saberes conceptuais e básicos, nomeadamente no domínio da leitura, da fala e da escrita na língua oficial e em línguas estrangeiras, do cálculo matemático, do conhecimento do meio físico e social, da sensibilidade estética e do domínio das tecnologias de informação e comunicação; (ii) aptidões técnico-profissionais, consistentes na capacidade de pôr em prática aquilo que se sabe, isto é, o saber-fazer que acrescenta valor ao saber. As competências profissionais, pelas diversas implicações que têm nas oportunidades de vida das pessoas e na competitividade das empresas e das economias, ganham relevo particular; (iii) as atitudes perante a vida, as outras pessoas e as instituições, a autoconfiança e a capacidade de empreender, inovar e arriscar de forma calculada. A construção de um SNQ implica pois a passagem de um paradigma dicotómico (saber/saber-fazer) tradicionalmente utilizado nos sistemas de educação e formação, para um sistema baseado nos três tipos de competências e centrado nos resultados da aprendizagem: o que se sabe, como se é e o que se sabe fazer, independentemente do contexto em que se aprendeu [Conselho 2011].

32Os três diferentes tipos de competências são organizados por níveis de complexidade, formando escalas de qualificação válidas para o ensino e a formação. O produto dessa organização são quadros de qualificações que, trabalhados de forma articulada entre diferentes países, dão origem a Quadros Nacionais de Qualificações (QNQ) alinhados por referências comuns [Comissão 2009], facilitando a cooperação em matéria de recursos humanos.

33Se as competências promovidas pelos SNQ são de diferentes tipos, e se umas não podem ser pensadas independentemente das outras, então o cumprimento da missão envolve a mobilização dos contributos de diferentes sectores, com destaque para a educação, a formação profissional, o emprego e a economia. O desenvolvimento dos sistemas de qualificação implica assim a existência de mecanismos institucionais reais de articulação entre os diferentes sectores.

34Os objectivos de um SNQ são múltiplos. A linha condutora é a melhoria das qualificações escolares e profissionais da população, a qual constitui um valor em si mesmo. Subsidiariamente, o SNQ prossegue outros objectivos de grande relevo, como sejam o de contribuir para o desenvolvimento económico, promover a qualificação do emprego, facilitar a mobilidade de trabalhadores e de estudantes e cultivar a cidadania e as capacidades de participação social e cívica das pessoas.

35Um SNQ eficiente e eficaz terá de obedecer a alguns princípios que assegurem, por um lado, a equidade e, por outro lado, a qualidade das aprendizagens que promove e reconhece. Pela sua relevância estratégica, destacamos aqui alguns desses princípios:

36 A universalidade: o sistema deve ser inclusivo e conter as medidas necessárias para permitir o acesso de todos à qualificação, entendida como um direito e também um dever. Um sistema de massas, capaz de abranger os diversos grupos da população, é um sistema dotado de respostas diversificadas, nomeadamente quanto às modalidades de educação e formação, de jovens e de adultos. Só a diversidade permite construir respostas ajustadas às pessoas, às suas condições, às suas ambições e às suas necessidades.

37 A proximidade: os serviços de educação, de formação e de emprego são, por definição, serviços de proximidade, cuja eficiência depende da facilidade de acesso. Este critério é tanto mais relevante quanto menores forem os recursos das populações. De resto, é ele que permite concretizar na prática o princípio da universalidade.

38 A qualidade: um SNQ deve assegurar a equidade no acesso, mas também a qualidade das aprendizagens. Pode-se argumentar que a quantidade é a primeira e a mais importante dimensão da qualidade. Um sistema ou uma política só para alguns não tem qualidade. Mas é preciso assegurar que o esforço de formação e de educação resulta em aquisições efectivas de competências orientadas para as necessidades das pessoas e também do mercado de trabalho. O rigor dos mecanismos de certificação – também eles diversos e desenhados de modo coerente em relação ao tipo e nível de qualificação obtida – é o principal garante da qualidade, e também da credibilidade dos sistemas.

39Como corolário do que acaba de ser dito, é importante que todas as aquisições de competências, realizadas quer em contextos formais, quer não formais, quer ainda informais, possam ser reconhecidas, avaliadas e certificadas [CEDEFOP 2009, Howley & Ducheman 2010].

40A certificação pode ser de tipo escolar, de tipo profissional ou, na modalidade mais rica dos modernos SNQ, dupla certificação (escolar e profissional). Quer isto dizer que se valorizam as medidas que conduzam à aquisição simultânea de diplomas escolares e ao exercício de uma profissão. Acções que esqueçam qualquer destes domínios acabam por se tornar ineficientes e frequentemente pouco atractivas.

41Por fim, as certificações podem ser parciais – o que corresponde à aquisição de apenas uma parte minoritária das competências necessárias para concluir um determinado nível de qualificação – ou totais, quando se atingem valores aceitáveis para a conclusão de um nível completo.

42 O Planeamento e a avaliação: um SNQ capaz de responder às exigências correntes de desenvolvimento e de competitividade tem de se dotar de mecanismos de planeamento, quer do lado da oferta (de modo a adequá-la à procura por parte dos cidadãos, por vezes promovendo acções de mobilização dessa procura), quer do lado da procura de mão-de-obra qualificada por parte do mercado de trabalho. O planeamento, tanto quanto possível, permite o estabelecimento de metas que tendem a focalizar os sistemas e as instituições não nas rotinas e procedimentos rituais, mas mais nos resultados alcançados e na sua utilidade.

43A outra face do planeamento é a avaliação. Só um sistema que se dota de instrumentos de avaliação interna e externa do seu processo e desempenho será capaz de acompanhar e de se adaptar às mudanças que ocorrem no seu exterior e às que ele próprio produz.

44Estes princípios são a base dos quadros legislativos que regulam os SNQ. É porém preciso ter presente que uma situação não se muda por decreto e que a distância entre as normas, os planos e as realidades pode ser grande (esse é aliás um problema nos PALOP e TL). Um SNQ é muito mais do que um edifício normativo. Mas também não o dispensa.

45No caso das qualificações, refira-se, desde logo, a Lei que define a missão, os objectivos e a organização do SNQ, incluindo os seus principais componentes: educação pré-escolar, básica e secundária, geral e profissional, educação e formação de adultos nas suas diversas modalidades, formação contínua, educação/formação pós-secundária e educação de nível superior.

46Um segundo instrumento é o Quadro Nacional de Qualificações (QNQ) que define os tipos e os níveis de saberes comuns a todos os sectores ligados à qualificação de recursos humanos, desde a educação até à formação contínua. A sua abordagem centra-se nos resultados da aprendizagem (competências), incluindo a que se realiza em contextos não formais e informais. O QNQ facilita a certificação de competências e a transparência dos sistemas de certificação, quer quando se comparam modalidades e vias de ensino e formação num determinado país, quer quando comparamos países diferentes. Neste sentido, é também um facilitador da mobilidade;

47O SNQ integra ainda um Catálogo Nacional das Profissões, ou instrumento equiparado, que regule a formação de dupla certificação. O Catálogo descreve as competências associadas a cada perfil profissional, define os percursos de acesso às profissões e os níveis de qualificação exigidos, os conteúdos técnico-profissionais de cada profissão e as condições em que ela é exercida. Os percursos de qualificação organizam-se por módulos cumulativos que se utilizam na educação/formação inicial de jovens e adultos e na formação contínua. Para que a regulação da formação e do acesso às profissões seja eficaz, a inscrição das acções de educação e formação nos perfis do Catálogo é condição necessária para a atribuição de financiamento público. Assim, o Catálogo funciona como instrumento de regulação de todas as ofertas de cariz profissionalizante no sistema de ensino e no sistema de formação profissional. Além disso, o Catálogo tem um efeito externo sobre a regulamentação do acesso a certas profissões. No limite, o acesso a essas profissões pode ser precedido apenas da conclusão de uma formação dele constante, eliminando assim peias burocráticas e interesses instalados em certos sectores, que rigidificam o mercado de trabalho.

48Para cumprir com eficácia estas funções, os perfis profissionais e os perfis de formação que integram o Catálogo devem estar permanentemente actualizados face à realidade do mercado de trabalho. O método mais comum para conseguir esse objectivo é o da constituição de “Conselhos Sectoriais” que integrem as entidades reguladoras dos sectores económicos, os parceiros sociais, especialistas em cada um dos sectores, empresas e operadores de educação/formação, os quais aprovam os perfis e as alterações de que possam ser objecto. A actualização do catálogo beneficia muito da existência de mecanismos abertos de consulta, através dos quais qualquer entidade pode sugerir a inclusão de um novo perfil, a alteração de um outro ou a supressão de um terceiro, compete aos Conselhos Sectoriais analisar e aprovar as propostas. A circulação de trabalhadores entre um grupo de países como os PALOP e TL implica a existência de catálogos nacionais de profissões com uma estrutura partilhada e perfis homólogos e comparáveis, de modo a reconhecer com facilidade as habilitações profissionais adquiridas no país de origem por parte do país de acolhimento

49Os SNQ não visam apenas a educação e formação iniciais, mas a aprendizagem ao longo da vida. Para que ela seja uma realidade é indispensável, em quarto lugar, a existência de uma rede de oferta de acções de educação e formação formal, mas também a montagem de um sistema de Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências (RVCC) adquiridas em contextos não formais e informais. Este implica a existência de Referenciais de Competências-Chave. Trata-se de guiões organizados por áreas de competências transversais em relação aos diversos domínios científicos e profissionais, e constituem uma espécie de guiões sobre o que cada cidadão deve saber ou aprender para atingir determinado nível de qualificação. Note-se que a reflexão necessária à demonstração da posse das competências constantes nos referenciais é, em si mesma, um mecanismo de aprendizagem [Aníbal 2011]. Naturalmente, é possível estabelecer equivalências, a partir do QNQ, entre as competências dos referenciais e outros instrumentos reguladores dos processos de ensino/aprendizagem, como os programas escolares, embora o modo como os saberes se organizam e o tipo de mecanismos de validação e/ou avaliação de conhecimentos sejam diferenciados. A construção dos referenciais é um dos elementos mais sensíveis de todo o processo de construção de um SNQ, porque é necessário combinar abrangência, rigor, qualidade e elasticidade, para se adaptarem a múltiplos processos de aprendizagem formal, informal e não-formal.

50As entidades promotoras de qualificações, incluindo escolas, empresas, associações, ONGs e centros de formação profissional trabalham num campo bastante mais complexo e difícil do que a educação e a formação tradicional. A qualidade mínima deve ser assegurada, quer por razões de eficácia (fazer mesmo o que é preciso ser feito), quer de credibilidade (demonstrar que se utilizam metodologias e pedagogias diversas, mas de valor equivalente). O que conta de facto é o rigor na aplicação das regras de cada tipo de abordagem. Por isso, as entidades formadoras e certificadoras devem ser sujeitas a processos de acreditação por parte de uma entidade pública com poderes e competências para tal, e devem ser objecto permanente de controlo de qualidade das suas actividades. A acreditação deve também ser condição necessária para a obtenção de financiamento.

51À medida que um SNQ se expande e abrange mais pessoas, nomeadamente quando se diversificam as modalidades de educação e formação de jovens e de adultos, os Serviços de Orientação ao longo da vida tornam-se uma peça-chave no sistema. Esses serviços são instrumentos de divulgação da oferta, de apoio nas escolhas e de encaminhamento das pessoas para as soluções que mais se ajustem ao seu perfil específico e que melhores possibilidades ofereçam de satisfazer em simultâneo as ambições dos cidadãos e as necessidades das empresas.

52A existência e desenvolvimento de instrumentos estatísticos de seguimento e de serviços de planeamento é um factor de qualidade nos SNQ, introduzindo racionalidade nos procedimentos, rigor nas escolhas e permitindo o estabelecimento de metas e objectivos operacionais orientadores da acção de todos os agentes. Esses instrumentos são ainda facilitadores de processos de descentralização que geralmente reforçam a capacidade operacional do sistema. Para aprender com o trabalho feito no sentido de o melhorar, é de toda a utilidade o estabelecimento de contratos para a avaliação externa das diferentes medidas que integram o SNQ e os operadores devem ser estimulados para a adopção de procedimentos sistemáticos de planeamento e de autoavaliação.

Conclusão: os PALOP e TL estão no trilho. É preciso ambição e elevar os patamares

53Se aceitarmos que o desenvolvimento de sistemas compreensivos e eficazes de qualificação dos PALOP e TL vai para além das fronteiras da “tradicional” formação profissional e da “tradicional” educação, então podemos também aceitar o modelo atrás sumariado como um guião de orientação dos processos de mudança, ou, se assim quisermos chamar, um horizonte pelo qual os países podem orientar-se nos seus processos de reforma e na definição das prioridades para a cooperação.

54O reconhecimento da diversidade de pontos de partida dos diferentes PALOP e TL é um ponto de partida. O segundo passo consiste em aceitar que é preciso operar rupturas. O valor da cooperação PALOP e TL, neste domínio, é que tais rupturas podem ser operadas num sentido convergente, valorizando e disseminando as boas práticas existentes. Dito de outro modo, e em síntese, a mudança exige vontade de mudar (isto é, prescindir daquilo que existe uma vez criadas as condições para ter algo melhor) e a cooperação exige vontade de cooperar. Todos os PALOP e TL afirmaram uma vontade inequívoca de prosseguir nessa via de reforma e cooperação.

55De facto, os PALOP e TL têm vindo a realizar um esforço significativo para a modernização dos seus sistemas de educação e formação, orientando-os para a qualificação, num sentido mais genérico do que apenas os saberes escolares ou as técnicas associadas ao exercício de uma profissão num determinado local de trabalho.

56Na maior parte dos casos verifica-se uma preocupação com a definição de sectores económicos que deverão beneficiar prioritariamente desse esforço. A agricultura é um sector comum a todos os países, tal como a educação e formação. São Tomé e Príncipe refere também as pescas, a construção civil, o petróleo (tal como Angola) e a hotelaria, turismo e restauração. Este sector é também salientado por Timor-Leste, Cabo Verde, Moçambique e Angola. A energia, a gestão, serviços financeiros, contabilidade, transportes e comunicações, bem como áreas profissionais manuais especializadas (mecânica, electricidade, serralharia, carpintaria, mecatrónica, construção civil) aparecem também referidos explicitamente em Angola, Cabo Verde, Moçambique e Timor-Leste. As TIC são referidas nalguns dos documentos programáticos destes países.

57Esta identificação de sectores é relevante para focalizar a educação e formação (tanto mais quanto são escassos os recursos), mas não pode servir para fechar o sistema a outras actividades económicas, que podem surgir como oportunidades a qualquer momento ou por iniciativa de agentes diversos.

58As necessidades de qualificação de mão-de-obra levaram muitos países a encetar reformas dos sistemas de educação e de formação. Por exemplo, entre outras iniciativas, Angola possui uma “Estratégia Integrada para a Melhoria do Sistema de Educação 2001-2015” e o Programa “Angola Alfabetizada, Angola Desenvolvida” dirigido a adultos; Cabo Verde desenvolveu um “Plano Estratégico de Formação Profissional 2006-2010” e tem em curso o “Programa Nacional de Educação, Formação Profissional e Emprego” e ainda um “Programa de Educação e Formação Técnica e Profissional”; em Moçambique está em curso a reforma do currículo do ensino profissional conduzida por uma “Comissão Interministerial para a Reforma da Educação Profissional”; Timor-Leste coloca a educação e a formação no centro do “Plano Estratégico de Desenvolvimento 2011-2030”; São Tomé e Príncipe também possui a sua “Estratégia para a Educação e Formação 2007-2017”. Apenas para a Guiné não foi possível encontrar um documento orientador do mesmo tipo.

59Todos estes programas dão grande relevo à educação profissional. Porém, as ambições maiores ainda se situam aquém, nos níveis mais básicos. A educação vocacional tende a ter nível secundário, o mínimo considerado indispensável para a vida e o trabalho na sociedade do conhecimento [OECD 2011]. Em geral é promovida por entidades públicas e privadas segregadas em relação aos cursos gerais. Isso não favorece a valorização da educação vocacional (estudos realizados em Moçambique assinalam mesmo que a educação profissional é vista como uma opção “de segunda”). Assim, se são apenas uma minoria os jovens no ensino secundário, os que frequentam o ensino profissional não são mais do que 2,9% em Cabo Verde, 1,8% na Guiné (ano de 2006), 5,2% em Moçambique, 1,6% em São Tomé e Príncipe e 5,6% em Timor-Leste. Apenas em Angola a proporção dos alunos do secundário que estão em cursos profissionais é de 42,7%, segundo o Institute for Statistics da UNESCO (dados de 2010).

60Ora, o ensino profissional, dada a relação entre teoria e prática, a proximidade e acompanhamento dos alunos pelos professores e monitores, os métodos de trabalho, as maiores cargas de esforço, não apenas pode ser mais atractivo para os jovens, como é mais útil para eles (os estudos de Moçambique revelam elevadas taxas de empregabilidade) e para as empresas e, acima de tudo, é a modalidade que assegura melhores aprendizagens e que tem maior potencial para a massificação da educação. Elevar os desempenhos dos sistemas, aumentar drasticamente a oferta e vencer a separação entre a educação de tipo “liceal” e de tipo profissional são, assim, condições fundamentais para o sucesso dos planos de desenvolvimento da educação e da qualificação e de combate à pobreza [Wallenborn 2009].

61Angola, Cabo Verde, Moçambique e Timor-Leste têm trabalhado para a criação e implementação de sistemas nacionais de reconhecimento de competências (no caso de Moçambique referem-se apenas as profissionais) adquiridas em contextos não formais e informais. Em todos os seis países existem na lei e no terreno respostas para o ensino recorrente de adultos, nalguns casos ligado à formação profissional e ao desenvolvimento comunitário. Porém, a ambição vai pouco para além da alfabetização e dos níveis mais básicos de educação, o que não permite supor que a recuperação do “stock” de qualificações seja possível com a urgência ditada pelas dinâmicas da competitividade global. Tanto mais quanto o número de pessoas abrangidas é em todos os casos muito reduzido, se exceptuarmos algumas acções ao nível mínimo da alfabetização.

62Têm-se também verificado progressos significativos na modernização dos sistemas de formação profissional. Mas a articulação entre a formação e a educação, dando corpo ao conceito de “dupla certificação”, apenas aparece como um objectivo, e não tanto como uma realidade, nalguns países como Angola, Cabo Verde e Timor-Leste. Prevalece de facto uma separação entre sistemas.

  • 8 A designação pode variar. O mesmo tipo de instrumento, o qual permite a acumulação de créditos para (...)

63Ora, um Sistema Nacional de Qualificações, assente no conceito da dupla certificação, deve promover a coordenação e equivalência entre todos os segmentos da oferta, para jovens e para adultos. Deve igualmente ajudar a desenvolver os Catálogos8 Nacionais de Qualificações que regulem a educação e a formação profissional.

64Certos instrumentos específicos como a formação a distância, o uso das TIC na educação e formação ou a orientação vocacional são matérias que estão equacionadas na maioria dos países, sem porém terem ainda plena implementação no terreno. De resto, isso deve-se à incontornável verificação do facto, que atravessa todos os processos de reforma, de que os recursos humanos bem preparados são muito escassos, a rede de escolas e centros de formação pouco densa e de capacidade inferior à necessidade e, subjacente a tudo isto, que os recursos financeiros são muito limitados e precisam de um reforço significativo.

65Tal não impede, porém, que os PALOP e TL aprendam com os melhores exemplos uns dos outros, que se orientem pelos casos em que há maior desenvolvimento normativo e institucional (nomeadamente em Angola, Cabo Verde e Timor-Leste), e cooperem na construção de instrumentos que criem um espaço comum de qualificação, tirando partido das razões que, como vimos atrás, justificam uma acção concertada. Essa acção poderia conduzir no curto prazo:

  • À criação de um Quadro Comum de Qualificações;

  • Ao desenvolvimento de Referenciais de Competências-chave comuns para a educação de adultos;

  • À harmonização de leis de mobilidade no espaço dos PALOP e TL que removam as barreiras existentes;

  • À criação de mecanismos comuns de certificação de entidades formadoras;

  • À definição de regras comuns de reconhecimento de competências e certificados/cadernetas de competências;

  • À criação de um programa comum de formação de dirigentes e de formadores a desenvolver em cada um dos PALOP e em TL;

  • À criação de um programa de formação de empresários, grupo estratégico quer no plano da sua função directa, quer na facilitação do acesso dos trabalhadores à ALV, quer ainda no apoio ao esforço de qualificação de jovens e adultos.

66A questão dos recursos terá de assumir aqui um papel crucial, no sentido de não estabelecer metas irrealizáveis e de não aprofundar os desfasamentos existentes entre quadros normativos e práticas no terreno. Mas o processo não pode ser invertido: fazer em função dos recursos existentes, em vez de definir objectivos e acordar metas para a cooperação, procurando depois mobilizar os recursos necessários para a respectiva concretização.

67Caminhar juntos é a melhor maneira para seguir em frente. Afirmar um espaço de desenvolvimento que tenha a qualificação dos recursos humanos como vector organizador da cooperação, do desenvolvimento e da coesão social é, tem de ser, um horizonte alcançável.

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Notas

1 Não sendo objectivo deste trabalho realizar uma revisão compreensiva da literatura sobre o tema da pobreza, não se mencionam aqui os trabalhos pioneiros que precederam o trabalho seminal de Rowntree, nem dos vários que lhe sucederam, como por exemplo Ravaillon [1998], Atkinson [1998], Foster [1984] e muitos outros.

2 Por vezes argumenta-se contra a fiabilidade dos indicadores do PNUD. Deve porém notar-se, em primeiro lugar, que qualquer indicador é uma imagem mais ou menos próxima da realidade, e não a própria realidade; em segundo lugar, que qualquer indicador comparativo internacional, e por maioria de razão, os da dimensão do PNUD, são construídos com base nas informações disponíveis nos diversos países, dos quais a sua qualidade depende; em terceiro lugar, a comparabilidade ao longo de séries anuais longas fornece indicações preciosas, independentemente do rigor de um dado singular relativo a este ou aquele país, pelo que este tipo de indicadores possui toda a pertinência e utilidade analítica.

3 O Índice de Desenvolvimento Humano é construído a partir de três dimensões (esperança de vida saudável, conhecimento e padrões de vida decentes) desdobradas num indicador para o primeiro parâmetro (esperança de vida à nascença), dois para o conhecimento (média de anos de escolaridade e expectativa de escolarização) e um para o terceiro (PIB per capita).

4 Nos países de desenvolvimento alto o valor é de 8,5 anos, nos de desenvolvimento médio de 6,3 anos e nos de desenvolvimento baixo é de 4,2 anos.

5 Os valores para os países de desenvolvimento alto, médio e baixo são respectivamente 13,6, 11,2 e 8,3.

6 Dados locais indicam que o orçamento para a educação em 2011 é de 13,2% (20,5% do orçamento de funcionamento e 4,7% do investimento).

7 Neste capítulo o autor baseia-se, acima de tudo, na sua experiência como Presidente da Agência Nacional para a Qualificação em Portugal e coordenador da Iniciativa Novas Oportunidades, cargos que exerceu entre Setembro de 2008 e Agosto de 2011.

8 A designação pode variar. O mesmo tipo de instrumento, o qual permite a acumulação de créditos para a qualificação, por exemplo em Moçambique chama-se Quadro Nacional de Qualificações Profissionais e, em Timor-Leste, chama-se Padrões de Qualificações Nacionais.

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Para citar este artigo

Referência do documento impresso

Luís Capucha, « PALOP e Timor-Leste: espaço para a qualificação, oportunidade para a coesão social », Revista Angolana de Sociologia, 9 | 2012, 135-152.

Referência eletrónica

Luís Capucha, « PALOP e Timor-Leste: espaço para a qualificação, oportunidade para a coesão social », Revista Angolana de Sociologia [Online], 9 | 2012, posto online no dia 12 Dezembro 2013, consultado no dia 24 Setembro 2017. URL : http://ras.revues.org/463 ; DOI : 10.4000/ras.463

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Autor

Luís Capucha

Sociólogo, Doutor em Sociologia. Professor no ISCTE–IUL (desde 1987) e investigador no Centro de Investigação e Estudos de Sociologia (CIES) do ISCTE. Foi Director Geral de Planeamento do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social, coordenador do Plano Nacional de Emprego, Director Geral de Inovação e Desenvolvimento Curricular do Ministério da Educação e Presidente da Agência Nacional para a Qualificação. Tem como principais áreas de interesse (i) as políticas públicas de luta contra a pobreza, de educação e formação, de acção social e de emprego, (ii) as culturas populares e (iii) as metodologias de planeamento e avaliação. Participou e coordenou acima de 70 projectos de pesquisa, de avaliação e de intervenção social. É autor de mais de 130 publicações em Portugal, Reino Unido, França, Áustria, Itália, Espanha e Brasil. É autor de Desafios da pobreza (Oeiras, 2005) e co-autor de: Welfare and Everyday Life (Lisboa, 2009), Institutions and Politics (Lisboa, 2009), Portrait of Portugal (Lisboa, 2007), Quotidiano e qualidade de vida (Oeiras, 2007) e Exclusão social: factores e tipos de pobreza em Portugal (Oeiras, 1992). [e-mail: luis.capucha@iscte.pt]

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